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以协同治理引领推动大都市群协调发展
2019年01月27日 18:11 来源:《国家治理》周刊 作者:陈建军 陈怀锦 黄洁
关键词:大都市群;产业(链)—城市协同治理;长三角大都市群

内容摘要:大都市群协调发展的关键是实现产业—空间的协同治理,是实现广域空间下以大都市群为支撑平台的产业空间分工体系与产业链整合的治理从市场微观主体的角度出发,当前企业的竞争形式由李嘉图竞争①、整合竞争②过渡到产业链竞争。以创新协调发展的体制机制和提高区域产业—空间耦合质量为重点,加快我国大都市群协同治理模式转型在我国,长三角大都市群的一体化协同治理架构是比较成熟的标杆模式。第二,构建大都市群内部的产业空间与创新平台之间的协同治理网络,包括各类产业集聚区(工业园区、科技开发区、高新技术园区、新城新区等)和各类城市功能区(如城市CBD、金融中心、空港和其他交通枢纽经济区)以及创新功能区之间的合作网络和协同治理体系。

关键词:大都市群;产业(链)—城市协同治理;长三角大都市群

作者简介:

  2018年11月,中共中央国务院出台了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》。意见指出,要建立更加有效的区域协调发展新机制,促进区域协调发展向更高水平和更高质量迈进。同时,意见进一步明确了以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展的新模式,推动区域板块之间融合互动发展。

  大都市群是我国提升产业链水平、利用技术创新和规模效应形成新的竞争优势的主要空间载体,是推动我国区域一体化发展的中坚力量

  这是由大都市群的主要特征所决定的。在我国,基于地理连接的跨行政主体进行区域合作①的城市集群或空间载体主要有两种,一种是空间范围相对较小的都市圈、都市区,类似杭州都市圈、南京都市圈等。这些都市圈一般是以一定规模的中心城市为圆心,以大致一小时的通勤时间为半径构成的具有紧密联系的空间。随着交通运输方式的发展,这类都市圈的空间范围会逐渐扩大。另一种是大都市群,或称之为大都市圈、大都市带,如京津冀、粤港澳大湾区、长三角等,在这一类空间载体中,存在多个内部功能完备的中心城市(内部均衡),且中心城市之间具有产业功能互补的外部联系(外部互补)。这些中心城市与其辐射范围内的周边城市构成了一个多中心、多层次、多网络的大中小城市集聚的城市体系。密集的交通网络、便捷的社会信息网络、不同规模的城市体系是大都市群的物理基础,基于此演化出的以多元化产业集群为载体的产业分工体系是大都市群的本质内涵。

  在经济全球化、区域一体化不断深入的背景下,经济活动组织方式发生了质的变化,现代产业逐步向多元化、融合化、集聚化、寡占化的方向发展,单一城市功能所提供的空间平台无法承载那些具有全球寡占性、高进入门槛、高复杂度体系的高技术产业,如以航天工程和国防安全为代表的高科技领域的产业、现代信息技术、现代生物工程等,都需要以更广域的大都市群作为支撑平台和空间载体。大都市群既是以多样化产业集群为支撑、疏密有序、多产业链共生共聚的空间平台和空间组织架构,也是具有全球竞争力的世界级产业集聚区、世界大国实现国家战略目标的主要支撑空间和引领区域。

  因而,通过一系列制度安排和制度创新,推动大都市群协调发展,特别是实现大都市群产业(链)—空间的协调发展,是引领区域一体化发展、建立现代化经济体系、提升国家竞争力的必然举措。

  大都市群协调发展的关键是实现产业—空间的协同治理,是实现广域空间下以大都市群为支撑平台的产业空间分工体系与产业链整合的治理

  从市场微观主体的角度出发,当前企业的竞争形式由李嘉图竞争①、整合竞争②过渡到产业链竞争。产业链竞争是竞争形式演变的高级形式,通过选择适宜的产业链分工的组织模式(即产业链治理),以降低交易费用且不断扩大市场规模,引领产业链上各个企业以持续寻找和占领新利润增长点为目标,形成产业链的整体竞争力。

  产业链治理,有助于一国或地区提高和保持竞争力、积极应对环境不确定性,特别是布局一些具有高价值、高控制力、高战略性的产业。传统的产业链治理理论从交易节约的角度,关注企业和行业组织模式,相应提出了产业链垂直整合、产业链联合投资、产业链多边合作、产业链联盟等产业链治理机制。但是,从产业链治理的地区或国家战略目标讲,产业链治理必然离不开其在空间上的组织方式,疏密合理、分布有序、功能各异、禀赋互补的大中小城市体系是现代复杂的产业链群融合的主要空间载体。

  从宏观层面讲,大都市群是二十一世纪国际竞争的基本单位,大都市群的治理水平决定了其是否能够连接起不同层次、不同功能、不同禀赋的城市以形成高效的分工、合作、竞争格局,这将进一步决定其在国际分工中的地位和控制能力。

  因而,在全球化背景下,产业链治理和大都市群治理是深度交融的。产业与城市(空间)的联动以及由此而来的协同治理是城市和大都市群发展绕不开的话题。大都市群“产业(链)—空间”协同治理,是基于“产业—空间”耦合的内在机理,对产业链上各主体间经济活动所嵌入的组织结构和空间结构,以及对大都市群内层次不同、禀赋各异的城市所承载的产业功能,进行持续调适和变迁的一个动态过程,以降低交易费用、提高资源配置效率、实现价值创造为目的。

  以创新协调发展的体制机制和提高区域产业—空间耦合质量为重点,加快我国大都市群协同治理模式转型

  在我国,长三角大都市群的一体化协同治理架构是比较成熟的标杆模式。目前,长三角已经形成了以完善市场主导的资源要素配置机制,构建了区域统一市场、降低要素和产品空间移动的广义运输成本,以及实现了区域和城市间互联互通、共治共享为目标的区域一体化发展战略的主体思路和行动计划。同时,也形成了比较成熟的协同治理框架,即一个包括决策层、协调层和执行层在内的三层运作协调机制,以及在各自层级下进行的四级会议制度,在长三角大都市群协调发展过程中发挥了积极作用。但是,长三角大都市群现有的协同治理模式依旧存在比较突出的问题,也是我国大都市群目前治理模式面临的共同问题。

  一是区域与大都市群协调机制的行政色彩相对浓厚。政府仍是长三角大都市群一体化发展的制度供给方,区域合作和协调发展很大程度上取决于大都市群各省市行政领导对区域合作和一体化理念的偏好程度。在当前中国的行政体制和政府考核机制下,寻求在有限要素的流动状态下,最大化地实现本地区的稀缺要素集聚,而尽可能地阻碍本地高能要素的流出是各个层级的地方政府追求本地域发展政绩最大化的本能选择。除了在彼此可能获得“共赢”的领域,如向中央政府要求更多的有利于长三角区域经济发展的政策和项目比较积极,在涉及不同行政区域的利益再分配的时候,各地政府在一体化发展方面依旧会面和心不合,或者为争项目形成过度竞争、或者在推动区域一体化基础设施建设方面对本地获益不大的项目上采取消极态度,或者对一体化进程议而不决,或行动迟缓。

  二是区域与大都市群协调机制的运作效率有待提高。主要表现在大都市群缺乏产业与城市协同治理的关键元素——由企业和行业组织以及各类社会组织等力量形成的网络,以及它们对大都市群协同治理过程的积极介入。由此导致产业空间分布优化与区域和城市价值间难以耦合,使得不同行政区域之间依然存在市场壁垒,阻碍要素资源跨区域流动,影响产业转型升级和城市化的健康发展以及区域创新战略的有效实施。

  三是区域或大都市群在形成有全球竞争力和掌控力的有层次、有梯度且链环完整的重要产业链网络方面的战略行动相对落后。长三角地区有较为齐全的产业门类,有较为丰富的创新资源,但在如何加强传统产业与新兴产业、大型企业与中小企业、创新空间之间的跨行政区域联系,从中国视角、全球视野,整合出具有跨越区域行政边界、具有全球竞争力和全球价值链掌控力的优势产业,提升长三角整体竞争力进而带动区域发展方面仍具备大有可作为的空间。

  以产业(链)—城市协同治理为核心,发挥政府、企业、社会组织等不同主体的治理能力,形成多元、互嵌、高效的大都市群一体化发展的治理模式

  首先,在国家层面,制定在广域空间布局下的具有全球引领性、控制力和竞争力产业的发展战略和发展规划。如,围绕国家的大飞机发展战略、新能源汽车发展规划、互联网技术发展战略等,形成与先进技术相关的若干世界一流企业和若干隐形冠军企业引领、行业组织和科研院所等机构广泛参与的围绕共同目标价值共生形成的组织高度网络化、能够引领全球技术创新和产业变革、具有强大包容性和根植性的产业网络、空间网络、制度网络。

  第二,构建大都市群内部的产业空间与创新平台之间的协同治理网络,包括各类产业集聚区(工业园区、科技开发区、高新技术园区、新城新区等)和各类城市功能区(如城市CBD、金融中心、空港和其他交通枢纽经济区)以及创新功能区之间的合作网络和协同治理体系。改变它们之间互不关联、过度争夺资源、单纯追求有限行政区经济增长的状况,强化各类产业集聚区和新城新区之间的连接、联动、开放、协调、共享的发展功能,将产业转型升级、产业创新和空间创新紧密结合起来。

  第三,强化市场和政府在一体化发展方面的互联互通,创新区域一体化协调发展的微观机制。如开展政府首脑或相关部门和企业家之间的座谈会,或常设联络体制等沟通协调制度;搭建政府首脑和专家学者之间的联络机制,加强咨询机构和智库研究在服务区域一体化发展方面的作用;发挥跨行政区域的企业联合会、行业协会商会等产业或行业协调组织,加强行业领域内的横向协调和相互学习;在基础设施方面,设立在不同城市间和各个城市内实现一体化运作的综合交通机构,统筹规划建设管理大都市群的城际轨道、地铁、公共交通以及主要交通节点上的公共基础设施和商业平台,实现交通基础设施的无缝对接,将城市群的交通真正打造为同城交通,以进一步降低运输成本,提高运输效率。

  第四,推动产业引领行业的龙头企业在大都市群空间开展产业分工协作,培育出世界级的企业(产业)综合体。如欧洲空中客车飞机制造公司,就是以欧洲西北大都市区为依托,将大飞机各个生产环节和垂直产业链,散布于整个欧洲西北的各大城市,利用都市圈之间的快速城市交通网络和便捷信息沟通网络,把整个大飞机的产业协作体系完整地构建出来。

    (作者单位:浙江大学,浙江省社会苹果彩票pk10院,杭州电子科技大学)

作者简介

姓名:陈建军 陈怀锦 黄洁 工作单位:浙江大学,浙江省社会苹果彩票pk10院,杭州电子科技大学

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